Jueves 11 de Junio de 1964 LA PRENSA LIBRE 40 Explicación del Reglamento Señores Secretarios Asamblea Legislativa facultades regladas, a la vez que se le señalan sus verdaderos límites. esto no es más que la prueba de un profundo respeto por la legalidad y una garantía más para los contribuyentes o personas afectadas con el tributo.
nera que, reduciendo esas fuentes a las propias fábricas y las oficinas de Gobierno, debe dársele también facultad para solicitar a estas últimas toda clase de datos que se relacionen con sus propósitos. Dicha facultad queda consignada en el artículo 6º del Reglamento.
Si la administración del impuesto de consumo le corres.
ponde a un organismo especializado, y si éste de acuerdo con el inciso a) del artículo 39 del Reglamento debe recomendar los bienes afectos y las tasas del mismo, tórnase necesario establecer un mecanismo para llegar a esa fijación.
Estimados señores: Ha merecido especial atención de este Despacho la excitativa aprobada por esa Asamblea, transcrita en el oficio 349 del de junio de 1964, para que el Poder Eje.
cutivo revise y modifique el Reglamento de la Ley de Impuesto de Consumo, emitido por Decreto Nº 22 de 30 de mayo último. Aunque la excitativa se dirige al Poder Ejecutivo. que de acuerdo con el artículo 130 de nuestra Carta Poli.
tica lo ejercen el Presidente de la República y los Minis.
tros de Gobierno, he resuelto contestarla, no sólo porque al Despacho temporalmente a mi cargo incumbe conocer de la misma, por haber sido el que conjuntamente con el señor Presidente de la República emitió el Decreto mencionado sino porque es mi deber brindar a los señores Diputados las más amplias explicaciones y aclaraciones sobre el particular, Cada uno de los incisos que constituyen el artículo 39 del Reglamento se explican por sí solos, pero sí merecen especial comentario los incisos d) y e) que se refieren a la facultad dada al órgano administrador para hacer estudios e inspecciones en libros de contabilidad, registros, documentos pertinentes e instalaciones físicas, de aquellas industrias productoras de artículos que estén afectos o que se intente afectar al pago del Impuesto de consumo. Esta facultad tie.
ne como propósito determinar el volumen, costos de producción y obtener cualquier otra información necesaria para el cumplimiento de los fines de la Ley 3282 de 21 de abril de 1964. Es decir, esta facultad puede ejercitarse única y exclusivamente para el cumplimiento de los fines de la ley.
De modo que no es antojadiza ni legal.
Para adoptar esta determinación el Ministerio se basó en: Ese mecanismo empieza, entonces, con la obligación para esa Oficina de levar a cabo los estudios técnicos, pero no en una forma indeterminada o abstracta, sino tomando en consideración las bases que le otorga la Ley, que no son otras que las comentadas al referirme a los incisos d) y e)
del artículo 39. De este modo se introduce, dentro del siste.
ma tributario del país, un nuevo criterio: técnica en la fija.
ción de las tasas de un impuesto y un nuevo elemento: estudios previos para llegar a esos fines. esto no es invención del Ministerio sino que proviene del mismo artículo de la Ley creadora del tributo. Considero, por consiguiente, que están mal encaminados quienes piensan que respecto a este punto se interpretó mal la ley, o que los funcionarios que redactaron el Reglamento se equivocaron y extralimitaron en los propósitos del cuerpo legal. Estimo que el artículo 79, que fija este primer paso dentro del mecanismo de fijación de las tasas del impuesto, está plenamente ajustado a las disposiciones de la Ley.
a) Que otras leyes, tácita o explícitamente, admiten la posibilidad de esas revisiones (Nº 837 de 20 de diciembre de 1946, articulo 27; 2426 de de diciembre de 1959, artículo 25.
y Decreto Ejecutivo Nº 17 de 19 de noviembre de 1931, ar.
tículo 9o. b) Que la fijación de las tasas del Impuesto, bienes afec.
tos al mismo y, en general, el espíritu mismo de la ley, obligan a que se establezca una disposición de este tipo. Efec.
tivamente la ley, de manera implícita, otorga autorización para que se revisen esos libros y registro, porque de otra manera no sería posible cumplir con los fines de la misma.
Sin esta facultad no se podría: Así de acuerdo con el artículo 140, inciso de la Cons.
titución Política, al Presidente de la República y al respectivo Ministro de Gobierno les corresponde Sancionar y pro mulgar las leyes. REGLAMENTARLAS, EJECUTARLAS VELAR POR SU EXACTO CUMPLIMIENTO. Este deber constitucional: se repite en el artículo 89 de la Ley del Im.
puesto de Consumo No. 3282 de 21 de abril de 1964, en los términos siguientes: El Ministerio de Economía y Hacienda REGLAMENTARA LA FORMA DE APLICACIÓN DEL IMPUESTO LA MANERA COMO SE RECAUDARA. Este tipo de reglamentos no son ni más ni menos que los llama.
dos REGLAMENTOS DE EJECUCION. también denominados REGLAMENTOS EJECUTIVOS o sea los que se dic.
tan según ley para distinguirlos de los que se emiten sin (Reglamentos Autónomos) o contra la ley (que obe.
na circunstancias graves, excepcionales, que no permitan consultar al órgano legislativo; los que por inadvertencia o ignorancia o exceso de atribuciones dicta una autoridad, o los que se dictan a sabiendas contra la ley, por un poder de hecho o despótico. Estos Reglamentos de Ejecución tienden, en consecuencia, a desenvolver una ley, por expreso mandato de ésta, en ciertos aspectos secundarios, cambiantes o por exceso técnico, o ante su silencio y por las necesidades de desarrollar la materia de un texto legal (Diccionario de Derecho Usual, Cabanellas, Tomo III, Editorial Depalma, Buenos Aires, Argentina. y han sido ampliamente analizados en la doctrina sobre el particular.
El tratadista Posadas Belgrano (Derecho Tributario, Editorial Medina, página 59) abunda en los mismos razona.
mientos al exponer: 19 Determinar el tanto del impuesto pagado por la materia prima y manufacturas de uso intermedio para efectos de deducirlo, a la hora de fijar el tributo al producto terminado (artículo 19, párrafo 20. de la Ley. Estalecer cuando en la producción nacional se es.
tán utilizando materia prima nacional que representa por lo menos el 75 de la materia prima total (artículo 3, párrafo 39, de la Ley. con el objeto de no aplicar al artículo un impuesto superior al 50 de los gravámenes de importación vigentes; 39 Determinar la extensión del proceso industrial que se realice en el país y la necesidad del producto, para reducirles el porcentaje de impuesto a aquellos productos in.
dustriales en los cuales el proceso industrial sea de utilidad para la economía del país (artículo 2, párrafo final, de la Ley. El segundo paso por seguir en ese mecanismo es, como lo dispone el artículo 30. y el párrafo 20. del artículo 40. de la Ley, someter esos estudios y recomendaciones a la Co.
misión Consultiva y de Coordinación para el Fomento Industrial, así como al Ministerio de Industrias, puesto que, de acuerdo con tales artículos, son estos organismos los que, en última instancia, fijan las tasas del impuesto. Pues bien, para cumplir con esta disposición débense enviar a dichas Dependencias los estudios técnicos y recomendaciones efectuadas por la Dirección de Impuesto de Consumo. Esta re.
gla no está contra la ley, sino que simplemente desarrolla sus principios. Además, tratándose de una Comisión que no trabaja a tiempo completo y que carece del personal y de los recursos materiales necesarios, no podría de otra manera, verificar los estudios del caso para los efectos de de.
terminar los bienes afectos al tributo, las tasas del impuesto, la forma de aplicarlo y la manera de recaudarlo, fines para los que debe tomar en cuenta todos los factores señalados en la Ley ya analizados anteriormente. Si dicha Comisión no pudiera cumplir esas funciones, sencillamente la Ley se tornaría inaplicable y se incurriría, entonces, en una violación de la Constitución al establecer un Reglamento que convierte inoperante a la Ley. ya se ha observado que los Reglamentos de Ejecución tienden a desenvolver la ley, o sea a hacerla operante. Por eso, se establece, entre otros, el artículo 89 del Reglamento. De acuerdo al principio de legalidad de los impuestos establecidos en la Constitución de la República, sólo el Poder Legislativo puede establecer impuestos, en consecuencia, los decretos y reglamentos no pueden derogar o modificar las leyes existentes, pero el Poder Administrador, al regla.
mentar la ley de impuesto para su ejecución, ACTUA DEN.
TRO DEL MARCO DE SU POTESTAD REGLAMENTARIA, CUANDO DICTA NORMAS QUE IMPONEN OBLIGACIONES SECUNDARIAS FORMALES AL CONTRIBUYENTE. las cuales son también normas jurídicas a cuyo acatamiento está sujeto el contribuyente. Determinar los procesos y factores que deben intervenir de acuerdo con el artículo 49 de la Ley. para que los precios al consumidor de los artículos de producción nacio.
nal, no resulten superiores a los vigentes antes de iniciarse la producción local; Determinar si la aplicación del impuesto podría de jar en situación de desventaja a una industria nacional frente a la competencia de otra empresa, nacional o extranjera (artículo 49, párrafo 20. in fine, de la Ley. situación que lleva a considerar, entre otros factores, el de los costos de producción de cada una de las fábricas o plantas industriales.
Refiero las citas doctrinarias anteriores para que los sefiores Diputados lleguen al convencimiento de que ni el se.
ñor Presidente de la Repblica ni el señor Ministro de Economía y Hacienda rebasaron los límites de la Constitución ni los de la Ley 3282, al emitir el Reglamento respectivo, puesto que este simplemente tiene por objeto desenvolver los conceptos de la ley, en ciertos aspectos secundarios, cam.
biantes o de exceso técnico, o bien para disponer lo perti nente ante el silencio de la misma.
Si esta es la situación creada por la misma Ley, a la hora de fijar las tasas del impuesto y determinar los productos afectos al mismo, cómo lo llevaría a cabo el organismo administrador si no tiene atribuciones para revisar libros, registros y documentos pertinentes? La facultad no es expresa, pero sí claramente implícita. Mas en todo caso, qué otra forma puede sugerirse para que el Ministerio determine factores de tanta envergadura e importancia en la ejecución de la ley? Qué otro camino podrían sugerir las personas dis.
conformes con esta regla para llegar a esos fines? Pregunta que no tiene otra respuesta que la que se da en el Reglamento: los libros de contabilidad.
La Ley, en su artículo 39, dispone que el Ministro de Economía y Hacienda podrá aplicar el impuesto creado por el artículo 19 de esta ley, SUJETO DICTAMEN FAVO.
RABLE del Ministerio de Industrias y de la Comisión Consultiva y de Coordinación para el Fomento Industrial. Es decir, la ley sólo provee una posibilidad en cuanto a la fi.
jación de las tasas del impuesto que existe dictamen fa.
vorable de esos organismos. Qué ocurriría entonces, si ese dictamen fuera desfavorable? Que el impuesto sería inaplicable en el caso concreto y que de mantenerse esa negativa, a la larga toda la Ley llegaría a ser inoperante. Entendién.
dolo así el Ministerio, y considerando que el dictamen negativo podría no tener buen fundamento, se estableció, ante el silencio de la ley que en tales casos este dictamen debe ser razonado para dar oportunidad al Ministerio de someter, de nuevo el asunto a conocimiento del organismo cuyo dictamen fuera negativo, con exposición de nuevas razones y el aporte de los estudios y documentos pertinentes, es decir, con mayores elementos de juicio para que se revi.
sen los dictámenes negativos. Este procedimiento no está contra la ley, ni tampoco rebasa sus límites; simplemente se llega a establecer en el artículo 99 una regulación específica ante el silencio de la ley en materia de tanta tras.
cendencia, como es la de fijar las tasas del impuesto.
Dicho lo anterior, a manera de introducción y justificación jurídica y doctrinaria del Reglamento citado, paso se.
guidamente a comentar los fundamentos y orígenes de cada uno de los artículos contenidos en dicho Reglamento.
Por otro lado, cómo va el organismo administrador a controlar el correcto pago del tributo? Se dejaría esto a la buena fe de los afectados por el impuesto? No, el Estado no puede renunciar ni explícita ni tácitamente a poner en eje.
cución los medios que estime oportunos para controlar el pago de los impuestos.
La Ley de Impuesto de Consumo 3282 no indica a qué organismo debe encargarse la administración del impuesto, es decir, hay silencio en la misma, pero en el párrafo 5º del artículo 20. mencionan los organismos encargados de la aplicación de esta ley. cita que por ambigua, requiere que, por vía de Reglamento, se establezca la Dependencia a cuyo cargo va a quedar esa administración.
Además, tales funciones no podrían ser desempeñadas por ninguna de las dependencias que actualmente integran el Ministerio de Economía y Haciendani siquiera por la Dirección General de Hacienda, en forma directa, ya que ésta no dispone del elemento técnico idóneo que exige la aplicación de la ley. De modo que si se ha establecido un im.
puesto que, para su correcta administración, precisa conocimientos especializados, se debe crear la Dirección de Impues.
to de Consumo, dependiente de la Dirección General de Ha.
cienda, para ser consecuentes con el artículo 39 de la Ley No.
3022 de 27 de agosto de 1962 que instituye esta última Dependencia. Por este motivo, entonces, se establece esa Di.
rección en el artículo 1º y se le encarga la administración del impuesto.
No estamos aquí ante un silencio de la ley, mas si en presencia de aspectos secundarios y ante la necesidad de desarrollar la materia del texto legal, elementos que con curren, según lo he dicho, en Reglamentos de ejecución.
Dentro de este mismo orden de ideas, se considera que si esos dictámenes no son del todo desfavorables sino que introducen modificaciones a las recomendaciones del Minis.
terio, se presentaría otra situación en que la ley guardaba silencio. Para llenar esta omisión, se establece que, en esos casos, el Ministerio puede acoger las modificaciones (como ya sucedió) en cuyo caso dispondría la aplicación del impuesto, o bien las puede rechazar, y someter de nuevo el asunto a conocimiento del organismo que dio el dictamen negativo. Tampoco se rebasan con esto los límites de la ley ni se reglamenta nada que esté contra sus postulados. Sen.
cillamente se desarrolla un principio vital en la mecánica del impuesto, que queda consignado en el artículo 10 del Reglamento.
Desde luego que si se da a la Dirección de Impuesto de Consumo esta facultad, ésta no pueda ser tan amplia que le permita al mismo tiempo divulgar en alguna forma los da.
tos o informes recogidos. Debe controlarse esta posibilidad en resguardo de los intereses de los industriales. Si incluye entonces el Art. 4º a minera de limitación de las atribuciones del organismo administrador del tributo y de las oficinas que, en una u otra forma, tienen que ver con la materia.
Ahora bien, como la ley Nº 3282 estatuye la creación de ese organismo, al frente del mismo debe estar un Director, con el elemento humano necesario para que la ley pueda operar y ser debidamente ejecutada. Surge así el artículo 29 del Reglamento, disposición que es consustancial con la creación del organismo.
Pero no sólo esto se estatuye. También como una garantía más para los industriales y con el objeto de evitar abusos, por parte de los miembros de la Dirección de Impuesto de Consumo, se dispone en el artículo 59 que sus funciones sólo podrán realizar los estudios e investigaciones señalados en el inciso d) y e) del artículo 3º. con autorización escrita del Director de la Oficina. Es esta otra limitación a las facultades del personal y una garantía más para los contribu.
yentes. este artículo, así como el anterior, no están contra la ley, porque vienen a regular un aspecto secundario. impuesto por la necesidad de desarrollar la materia de un texto legal.
Como corolario de todo este procedimiento para la fljación de las tasas del impuesto, se establece, en el artículo 11, que el Ministerio de Economía y Hacienda debe emitir el Decreto Ejecutivo correspondiente para dar sustento legal a la fijación de la tasa del impuesto, los bienes afectos al mismo, la fecha en que empezaría a cobrarse y la forma de recaudación y medios de control. Esto además de ser prue.
ba del respeto por el régimen de Derecho que vive el país está, en un todo conforme con la obligación impuesta en el artículo 89 de la Ley, cual es la de reglamentar la forma de aplicación del impuesto y la manera cómo se recaudará.
Si por la necesidad antes expuesta se requiere dicho or.
ganismo, y si se le asigna el personal necesario, cuáles se rán entonces, sus funciones y atribuciones? Para determinarhas sólo se puede recurrir a una fuente. La Ley 3282. Así se ha procedido y, como producto de ello, proviene el artícu.
lo Se estima asimismo, que tratándose de un impuesto de este tipo es necesario especificar cada una de las funciones y atribuciones de esa Dirección. Se redactaron enton ces nueve incisos sobre el particular. Es lógico pensar que la Dirección de Impuesto de Consumo tenga que ejecutar una ley de la naturaleza y trascendencia de ésta, si aquellas no se determinan en el Reglamento. De esta forma se le dan Como la Dirección de Impuesto de Consumo debe reall.
zar los estudios correspondientes para determinar los bienes afectos, las tasas del impuesto, así como sus formas de aplicación y manera de recaudarlos, debe contar, entonces, con fuentes de información donde pueda recoger los datos necesarios para el cumplimiento de los fines de la Ley. De maPor una cuestión de orden puramente formal y para buscar la necesaria coordinación entre los Decretos del artículo 11 y el Reglamento General de la Ley, se establece, en el artículo 12 de éste, que aquellos formarían parte de dicho Reglamento. Esta regla es consecuencia del artículo 11 y su legitimidad proviene de la que rodea ese artículo. Es el caso de los Decretos Nos. 24 y 25 del de junio en cur.
so, que establecen los impuestos de consumo sobre refrige.
radores y congeladores y sobre vehículos automotores, res.
pectivamente. Estos Decretos se ajustan plenamente a la ley y a lo dispuesto en el Reglamento general comentado.
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