La exención de impuestos a las empresas en régimen de zona franca ha dejado menos beneficios de los que esperaba el Gobierno, según un estudio encargado por los gobiernos centroamericanos con apoyo del Fondo Monetario Internacional (FMI) y otros organismos.
El documento, fechado en abril del 2011,  contradice y señala errores de un estudio del gobierno de Costa Rica sobre los beneficios del régimen de zona franca, y recomienda la eliminación gradual de las exenciones tributarias a las empresas de ese sector.
Titulado “Incentivos tributarios a las zonas francas en Centroamérica, Panamá y República Dominicana”, el documento califica de injustificadas las exenciones al impuesto a la renta que se otorgan en los países del área a las empresas de zona franca, y afirma que esa política atenta contra la estabilidad fiscal y la equidad y constituye una violación a las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y del tratado de libre comercio con Estados Unidos (TLC).
El trabajo critica serios errores metodológicos cometidos en un informe de la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER) del gobierno de Costa Rica, que cifró en $ 5,8 el beneficio neto que el país obtiene por cada dólar de exención del impuesto a las zonas francas.
El pasado 10 octubre PROCOMER publicó el informe «Balance de las Zonas Francas: beneficio neto del régimen para Costa Rica 2006-2010», con la misma metodología, donde la relación de dicho beneficio se eleva a $8 por cada dólar.
Estos informes se divulgan en momentos en que políticos y empresarios ligados a zonas francas y empresas transnacionales desarrollan una campaña para oponerse a la propuesta de imponer un impuesto de 15% al reparto de dividendos y el pago de impuesto de bienes inmuebles, a las empresas de zona franca que se establezcan en el país a partir del 2015.
El argumento central es la supuesta pérdida de empleos que ocurriría de aprobarse el impuesto, porque la inversión extranjera se trasladaría a otros países con mejores incentivos.
Por el contrario, varios economistas han descalificado tales argumentos diciendo que es falso el supuesto de que el cobro del impuesto sea determinante para las empresas a la hora de ubicarse en un país, ya que estas más bien valoran el “clima de inversión”, que incluye diversos factores como la existencia de mano de obra calificada y la estabilidad política, por encima de lo referente a impuestos.
Además,  con el argumento de que las zonas francas generan empleos, habría que eximir de impuestos a los demás empresarios que también dan empleo, sin contar que de cada cien empresas que se instalan en el país, son 29 las que van a zona franca.
Concentradas principalmente en Heredia, Alajuela, San José y Cartago y  constituidas en su mayoría por empresas de EE.UU., Alemania, España y El Salvador, las zonas francas ocupan unas 58.000 personas, el 3% de la fuerza laboral del país.
El estudio “Incentivos tributarios a las zonas francas en Centroamérica, Panamá y República Dominicana” fue elaborado por el consultor brasileño Isaías Cohelo, por encargo de un grupo técnico adscrito al Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica, que cuenta con el apoyo del FMI y otros organismos y varios gobiernos europeos. El documento respalda la propuesta de reducir gradualmente las exenciones tributarias de que gozan las  empresas establecidas en zona franca, sobre todo las que afectan las ganancias derivadas de su actividad.
En relación con el estudio del gobierno de Costa Rica, dice que el supuesto aporte de las zonas francas equivalente a $5,8 dólares por cada dólar de exención (se refiere a la primera versión) se basa en cálculo totalmente inflado.
“El estudio (del gobierno) incluye entre los beneficios las adquisiciones de bienes y servicios en territorio nacional, lo que tiene poco sentido y equivale a incluir simétricamente, como costo, las ventas al mismo territorio.
También se adiciona la inversión del período, estimado como el crecimiento de la inversión acumulada. La inversión genera, en el tiempo, valor agregado, pero no es en sí misma un beneficio inmediato”, advierte Cohelo.
La exclusión de estos dos puntos implica una reducción de un 70% en el beneficio neto calculado para el sistema, lo que significaría que en realidad el país no recibiría $5,8 de inversión por cada dólar de exención, sino $1,20.
Pero además, en su valoración las autoridades costarricenses no mencionan las exenciones de impuestos y patentes municipales, lo que habría que descontar de los beneficios reales, señala.
CRÍTICAS
Consultada la opinión del economista Helio Fallas dijo que tal parece que el estudio realizado por PROCOMER está hecho a la medida de los intereses de las empresas que forman parte de las zonas francas, un total de 256, a las que habría que agregar las empresas administradoras de esas zonas (ver recuadro “Estudio con limitaciones”).
Cabe mencionar que en una respuesta a una publicación del diario digital El País, PROCOMER negó que su informe haya manipulado la información sobre zonas francas. Las diferencias metodológicas y conceptuales en los diferentes puntos de vista de análisis son normales y no tienen relación con una eventual manipulación de los datos, anotó.
Añadió que el estudio de Cohelo es un análisis destinado a comparar las exenciones tributarias en las zonas francas de los países de la región y no analiza con detalle los costos y beneficios de cada uno de esos regímenes, por lo que no es procedente sacar conclusiones ajenas a los objetivos primordiales del análisis.
Se critica –agrega- que habiendo incluido dentro de los beneficios de la existencia del régimen las compras de bienes y servicios realizadas a empresas locales instaladas en el país, no se haya incluido dentro del costo las ventas que el régimen le hace al mercado local.
Sobre este punto, es importante subrayar que la inclusión de datos de compras nacionales es una manera plausible de medir el grado de encadenamiento productivo que tienen las empresas de Zona Franca en Costa Rica con proveedores locales.
Mientras mayor sea el reemplazo de las importaciones de estas empresas por provisión local, mayor será el beneficio para el país”, apunta PROCOMER.
Sin embargo, respecto de la objeción de que no se incluyera en el costo del régimen las exenciones de los impuestos municipales, reconoce que es un punto de “mejora metodológica que se incorporará en la edición del estudio del año 2012”, y que en próximos estudios su metodología puede ser perfeccionada, en cuanto a la estimación del aporte de las zonas francas al producto interno bruto en términos de valor agregado en empleo y exportaciones.
Luis Paulino Vargas, economista y catedrático de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), escribió a propósito de esa respuesta, que PROCOMER razona como si las zonas francas fueran la alternativa única e inescapable a la que Costa Rica habría de recurrir, y la respuesta que da es bastante débil en diversos puntos.
“Por ejemplo, cuando defienden contabilizar como beneficio las compras en Costa Rica, diciendo que ello da una idea de los encadenamientos generados, no solo olvidan a conveniencia que un esfuerzo nacional equivalente dedicado a nuestras propias empresas posiblemente habría generado encadenamientos mucho mayores, sino que además omiten el argumento de base: que las ventas deberían ser entonces contabilizadas como costos y deducidas en consecuencia. De otra forma, el argumento se vuelve acomodaticio y, en último término, inconsistente”, señaló.
En su análisis,  Cohelo dice que a diferencia de los centroamericanos, países cercanos de la región como Colombia y México no conceden completa exención tributaria a utilidades derivadas de actividades en las zonas francas.
Y es que “gravar las utilidades empresariales no resulta negativo para la competitividad de los bienes y servicios por la simple razón de que si no hay ganancias no hay impuestos. En cuanto a no cobrar impuestos indirectos no viola las leyes de comercio internacional, (pero) exonerar de IRPJ (impuestos a las ganancias) configura, en el escenario internacional, una subvención prohibida, y en el interno, un privilegio injustificado”, subraya el informe.
Tanto el TLC como el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) prohíben la concesión de exoneraciones tributarias supeditadas al logro de determinados objetivos de exportación, porque se consideran un subsidio al empresario.
Para la eliminación total de las subvenciones, la OMC estableció un plazo hasta el 2002 que luego se amplió a enero de 2015, por lo que el gobierno de Costa Rica, en una reforma a la ley del régimen de zonas francas que entró a regir en enero del 2010, modificó el esquema de incentivos y tasó un pago gradual de impuesto a la renta que deben pagan dichas empresas (ver recuadro).

 
Estudio con limitaciones
El economista Helio Fallas señaló que el informe de PROCOMER tiene limitaciones metodológicas y conceptuales que no fueron corregidas en la última versión publicada, como la no inclusión de las exenciones de tributos municipales y patentes, así como la ausencia de bibliografía en el documento, que indique referencia a prácticas internacionales en este tipo de estudio realizado.
Fallas señaló la aceptación sin crítica del documento por parte de personas con intereses en las zonas francas o personas que se benefician de su presencia en el país, particularmente ciertos abogados, economistas y políticos.
Recordó que PROCOMER tiene una junta directiva de nueve miembros integrada por el Ministro o Ministra de Comercio Exterior quien preside, y en su ausencia, el Viceministro; más tres personas de libre designación y remoción por el Consejo de Gobierno; el presidente o, en su ausencia, el vicepresidente de cada uno de los siguientes organismos: Cámara de Industrias, Cámara de Comercio, Cámara de Exportadores y Cámara de Agricultura. Además un representante de los pequeños y medianos exportadores nombrado por el Consejo de Gobierno de una terna que presenta la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada.
“En esas condiciones, usted puede juzgar qué intereses pueden estar detrás de la publicación del estudio de esa institución, donde incluso se atreven a cuestionar la decisión tomada por la señora Presidenta de la República” (de poner a tributar las empresas de Zona Franca), comentó.
El analista hizo ver la ausencia de estudios sólidos que analicen los beneficios y costos sociales de las zonas francas, y que particularmente valoren esta estrategia en relación con otras políticas industriales y comerciales. Los estudios existentes han sido elaborados por entidades que representan a las zonas francas o por oficinas de gobiernos que fomentan esas actividades, y cuando se contrata a algún consultor, esas entidades son cuidadosas en involucrar a profesionales afines a sus intereses, apuntó.
A menudo dichos estudios exageran los beneficios, particularmente la contribución de las zonas francas al valor agregado del país, e incorporan supuestos no realistas, con el fin de inducir a errores respecto a su aporte a la economía.
Por ejemplo, la inversión de las empresas extranjeras no genera beneficios en forma inmediata en la gran mayoría de los casos, pero se computa en forma anual como si sus beneficios se dieran en un futuro muy próximo.
Por otro lado, apuntó que la política impositiva está lejos de ser el único factor que afecta las decisiones de inversión de las multinacionales. La literatura disponible sugiere que los impuestos no se encuentran entre los factores más importantes en la decisión de las multinacionales en materia de localización.
Para el caso de Colombia, solo un 8% de las empresas con inversión extranjera entrevistadas lo consideró como uno de los tres factores más importantes para invertir, según el documento “Impuestos a las Utilidades e Inversión Extranjera Directa en Colombia, Echavarría y Zodrow, 2005”, menciónó Fallas entre otros estudios.