Domingo de Mayo de 1994. LA REPUBLICA 15 Debate Reforma del Estado: necesidad de continuidad DR. CONSTANTINO URCUYO Diputado Presidente Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Público el momento que el presidente Calderón Fournier asumió su cargo, el acelerado crecimiento del empleo público y del gasto en el aparato estatal constituían ya un problema nacional desde hacía varios años. El peso del Sector Publico sobre la economía era un pesado fardo que obstaculizaba el desarrollo nacional. El trágico experimento del Estado Empre.
sario, cenit ideológico de la socialdemocracia nacional, dejó una trágica herencia que se manifestó con particular dramatismo en las millonarias pérdidas de la ya casi fenecida CODESA.
En 1986, un 20 de la población económicamente activa trabajaba en el sector público. La expansión de este había sido enorme, pasando de un 34 del PNB en 1970 a un 48 en 1988.
La reforma del sector público se imponía no solo como un medio para reducir el déficit fiscal sino también como un elemento para asegurar una inserción exitosa de Costa Rica en el mercado mundial. Un sector público modernizado es garantía de un entorno maroeconómico estable, marco adecuado para un vi.
goroso desarrollo del sector privado.
Los objetivos generales eran amplios y variados, se perseguía eliminar duplicidades institucionales, reducir la ineficiencia en la prestación de los servicios, redefinir las funciones ministeriales, idear nuevos modelos de formulación presupuestaria y de prestación de servicios públicos, llevar adelante la descentralización político territorial, modificar los mecanismos de contratación administrativa y promover la democracia participativa.
La reforma del Estado se imponía y se dieron los primeros pasos con éxito, como fueron la evaluación de las empresas e instituciones del sector público; gracias a estudios que se encomendaron y que era obligatorio realizar desde 1984, mandato legal que los dos gobiernos precedentes no habían cumplido.
Numerosos proyectos de ley para hacer efectiva la reforma del Estado fueron elaborados por el Ministerio de Planificación.
En lo referente a legislación aprobada, destacan la ley de pensiones, la Concesión de Obra Pública y la eliminación de exoneraciones. La venta de las acciones de CEMPASA y FERTICA es también un elemento del panorama positivo en la reforma del Estado. El traslado de los estancos del CNP a las organizaciones cooperativas y el programa de movilidad laboral que puso freno a la tendencia en el alza del empleo público que en 1993 disminuyó a un 16 de la PEA son también logros del programa de Reforma del Estado llevado a cabo con seriedad por el Ministerio de Planificación, y que pareciera van a continuar, de acuerdo con declaraciones de don José M: Figueres, ndo que la movilidad laboral seguirá en algunos sectores.
Más que un balance en términos político electorales del proceso de reforma del Estado, como se ha venido dando en los últimos meses, lo que procede es preguntarse sobre los nuevos rumbos que debe tomar este programa, pues es evidente que no han concluido todas las tareas para lograr que el Estado deje de ser un creador de privilegios y se transforme en un gestor de oportunidades.
Lo primero es el espíritu, la filosofia general con que se debe continuar. No puede pretenderse que la Reforma del Estado se circunscriba a la Reforma Institucional, aunque la incluye. La orientación general debe ser presidida por una concepción que busque redefinir las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, en beneficio de esta última. El objetivo debe ser buscar una nueva articulación entre ambas esferas, devolviéndoles competencias y esferas de acción al ciudadano y abriendo las puertas de la participación política y económica para todos. La gran pregunta es ¿qué tareas que realiza el Estado actual.
mente las podrían realizar de mejor manera las personas o las asociaciones intermedias de la sociedad civil? La venta de CEMPASA y FERTICA es un buen ejemplo de esta nueva articulación sociedad civil estado y de la necesaria desarticulación que tuvo que hacerse de los tentáculos del monstruoso Estado Empresario. Adelante se vislumbran decisiones importantísimas en torno a la Banca y los Seguros. Es importante que en estos ámbitos se establezca la competencia para beneficio de todos los costarricenses, sin que ello implique la marginación estatal de estas actividades. La venta de la Fábrica Nacional de Licores FANAL es uno de los próximos pasos a seguir en esta buena dirección.
Contratación administrativa y empleo público Aparte de lo anterior, resulta de suma importancia lo que se haga en lo referente a las relaciones de las instituciones con el ambiente, las modificaciones a la normativa de la contratación administrativa y el mejoramiento de la eficiencia en el empleo público. El régimen actual de la contratación administrativa, con su énfasis en el control ex ante, no ha logrado eliminar la corrupción y ha fomentado la ineficiencia. Es necesario que la contratación tenga menos pasos, sea más transparente y que los controles sean más rígidos, pero ex post.
El empleo público debe ser regulado por un régimen general, flexibilizando los términos de la contratación, pero respetando siempre los principios de estabilidad e idoneidad en el cargo, descartando las distorsiones de privilegios y regímenes especiales.
La descentralización Es necesario revertir el proceso de centralismo de nuestro Estado, tanto por razones de fortalecimiento democrático como por razones de libertad y eficiencia.
Descentralización no solo es devolver el poder al pueblo, confiscado por las cúpulas burocráticas, sino también acercar el aparato de gobierno a la ciudadanía, lo cual implica un mejor conocimiento de las necesidades nacionales, pero también una más ágil respuesta frente a las aspiraciones ciudadanas, ya que la capacidad de movimiento de la burocracia se encuentra siempre limitada por su tamaño. En este gobierno se ha empezado con buena letra esta tarea, al elaborarse una ley orgánica para la Descentralización Territorial y el Fortalecimiento de las Entidades Provinciales, Regionales y Municipales.
Rodolfo Piza Rocafort ha señalado, en un trabajo reciente, los requisitos para alcanzar la eficiencia en la descentralización, indicando que se debe tratar de una verdadera descentralización, no de una mera desconcentración de instituciones, competencias y recursos públicos; debe implicar el traslado de responsabilidades políticas, económicas y sociales a los gobiernos locales y a instancias de gobierno regional, no debe darse el traslado de recursos sin competencias asignadas y fiscalizadas. Ni deben trasladarse competencias sin recursos. Vincular la eficiencia al tamaño del municipio y las instancias intermedias, guiándose por las ventajas comparativas de cada entidad territorial y no por dogmas centralistas, federalistas, o descentralizados.
Es necesario, de acuerdo con nuestro autor, ver cuáles serán los nuevos espacios de organización, como se diseñan, cómo se organizan, qué tareas se les asignan, como se financian y cómo se resuelven los conflictos de competencias que se generan.
Parte importantísima del nuevo proceso de descentralización lo constituye el fortalecimiento del Régimen Municipal, mucho se ha hablado al respecto y para no caer en las declaraciones líricas hay que señalar aspectos concretos que deben implementarse en lo inmediato. Los ayuntamientos deben de recuperar atribuciones en materia de seguridad, urbanismos, educación, salud y prestación de servicios.
Este debe ser un proceso gradual y cuidadoso. Igualmente debe facilitarse el manejo del impuesto territorial a las municipalidades, en el marco de parámetros legales bien definidos. La elección directa del Ejecutivo Municipal, elecciones municipales separadas de los procesos nacionales complementan las medidas antes enunciadas y contribuyen también a la despolitización de la vida política local, revigorizando la autonomía de los procesos de decisión de las localidades. Finalmente, es importante que se legisle para que las partidas específicas les sean directamente asignadas a las municipalidades.
Reestructuración Institucional La reforma institucional debe ser, a nuestro juicio, el otro gran eje; pero debe procederse con ella por sectores y no exclusivamente por el método de institución por institución. Debe continuarse la evaluación de sectores que no se incluyeron con Recur.
sos Naturales, Energía y Minas, Trabajo y Seguridad Social, Cultura y Cooperativo.
Reforma Presupuestaria Los problemas en este terreno son importantes, y lo logrado hasta el momento es poco significativo, salvo en lo que concierne a la Reforma Aduanera y al diseño de instrumentos conceptuales y metodológicos por parte de MIDEPLAN. Es mucho lo que falta por hacer y se requieren fuertes y serias decisiones por parte del nuevo gobierno y de las comisiones legislativas encargadas de estas materias.
Los problemas son diversos. El proceso de aprobación del presupuesto nacional no establece prioridades ni metas en la realización del gasto. Tampoco establece defensas contra la duplicación de esfuerzos. El control del gasto es excesivamente legalista y no hay preocupación por la ineficiencia. Los montos presupuestarios dependen de la aplicación mecánica de porcentajes y no de criterios programáticos. No se realiza una evaluación escrupulosa de la eficiencia y eficacia de los programas gubernamentales, sino que se asignan los montos presupuestarios por departamento y no de acuerdo a objetivos y programas. La Asamblea Legislativa no aprueba el presupuesto de las instituciones descentralizadas, los que representan aproximadamente el 70 del total del gasto. El objetivo debe de ser transformar el presupuesto en una herramienta que racionalice la asignación de recursos de acuerdo con programas nacionales, regionales y sectoriales, introduciéndose también elementos de descentralización en la ejecución del presupuesto.
La Asamblea Legislativa deberá centrarse más en el control de las grandes políticas públicas y menos en el detallismo del rubro por rubro.
La reforma presupuestaria deberá incluir en el futuro a otros actores institucionales (Contabilidad, Tesorería, y Crédito Público, Proveeduría, Auditoría Interna y Externa de la Contraloría. Igualmente, jugará un papel muy importante la Asamblea Legislativa que deberá preocuparse por formular una Ley Orgánica de Presupuesto, dictando la legislación necesaria que le permita la aprobación del presupuesto de las instituciones descentralizadas.
Las Vias El espíritu globalizante con que se emprendió en primera instancia la Reforma del Estado debe continuar, hoy más que nunca, en la dirección de asegurar la participación ciudadana en todo nivel de acción gubernamental e institucional, promoviendo la consulta e iniciativa popular de las leyes, junto con reformas parlamentarias y municipales, además de cabildos abiertos y sistemas de consulta distrital.
El componente estrictamente económico de la Reforma del Estado (apertura de monopolios, democratización económica, desregulación, pensiones, Reforma Aduanera, Reforma Tributaria) ha tenido cierta prioridad con respecto a sus componentes administrativo políticos (de ntralización, fortaleci.
miento municipal, planificación y programación de presupuesto, reestructuración institucional, mejoramiento de la función pública. En adelante será importante que ambas reformas caminen más coordinadamente, pero no se puede dar marcha atrás en lo realizado; tiene que existir continuidad en las reformas si buscamos lograr una transformación del Estado que vaya más allá de la preocupación fiscalista y de la parálisis estatista.
La nueva época vera surgir un Estado compro metido con sus funciones fundamentales (inversión en capital humano e infraestructura, desaparición de los controles sobre las aciones privadas y verdadera regulación de los servicios públicos. un Estado eficiente (dirección de los sectores funcionales a través de ministerios especializados, eliminación de duplicidades, implantación de modelos de formulación presupuestaria, instauración de modelos alternativos en la prestación de servicios públicos, nuevas formas de financiamiento y operación de las obras públicas, modificación de la contratación administrativa, reducción del peso presupuestario del Estado. El nuevo Estado que surja de la reforma será un Estado solidario, gestor de oportunidades, preocupado por promover la participación de los beneficiarios en la acción social y de las organizaciones de la sociedad civil en la política social, así como por formas de democracia participativa, complementarias de la democracia representativa.
El proceso de reforma debe ser el primer ejemplo de participación, no será posible llegar a buenas metas si no se tiene en cuenta el paisaje político y social del país.
Este documento es propiedad de la Biblioteca Nacional Miguel Obregón Lizano del Sistema Nacional de Bibliotecas del Ministerio de Cultura y Juventud, Costa Rica.